Återvändaravtalet mellan Sverige och Afghanistan: dyrt och ineffektivt

Den 5 oktober är slutdatum för det så kallade återvändaravtalet med Afghanistan – det som ger Sverige möjlighet att tvångsutvisa afghanska medborgare. Det är oklart om förhandlingar om avtalet pågår.

Avtalet, liksom EU:s huvudavtal, uppfattas som mycket kontroversiellt av människorättsrörelsen. Det finns anledning att studera avtalen närmare.

Uppdatering 15.12.2020. Enligt Mikaela Eriksson, departementssekreterare på enheten för migrations- och asylpolitik på justitiedepartementet "fortsätter vi alltjämt att tillämpa det [utgångna avtalet] även om formell överenskommelse att förlänga det saknas". (Thord Eriksson på twitter)    

Hur har Sverige ”lyckats”?

Antalet asylsökande med afghanskt medborgarskap år 2015 var 41 654, varav 23 000 registrerades som ensamkommande barn. "Vi kan inte ta ansvar för alla Mellanösterns tonårspojkar" sade migrationsminister Morgan Johansson hösten 2016 – innan majoriteten av afghanska asylsökande ens fått påbörja sin asylprövning i Sverige [1].

Andelen som fick uppehållstillstånd av dem som registrerades som vuxna vid ankomsten var många gånger större än andelen av dem som registrerades som ensamkommande men hunnit bli vuxna medan de väntade på beslut [2]. Anledningen är oklar, då asylskälen knappast kan ha skilt sig åt nämnvärt.

Totalt för åren 2017-2019 har 1 353 personer rest till Afghanistan, varav 540 med tvång [3]. En viktig del i avtalet är återetableringsstöd. 107 personer fick sådant under 2019 [4].

För en del av dem som räknas som ”frivilligt återvändande” kan frivilligheten ifrågasättas [5] [6]. Det papper som Migrationsverket använder för godkännande är skrivet på engelska. Ungdomar och barnfamiljer har känt sig lurade eller hotade att skriva på ett papper som de inte förstår fulla innebörden av.

Afghanistan har hittills i allmänhet vägrat ta emot tvångsutvisade barnfamiljer och ensamma kvinnor. Dessa har blivit kvar i Sverige, i limbo, utan uppehållstillstånd, utan arbetstillstånd och med reducerat eller inget LMA-bidrag. Sedan coronakrisens början har i stort sett inga utvisningar skett.

Vad som är oklart är den ekonomiska ersättning som Sverige lämnar till Afghanistans regering i utbyte för tvångsdeportationerna. Med tanke på att en enda verkställd tvångsutvisning enligt riksrevisionen kostar 97 000 kronor [7], och att mångåriga investeringar i form av uppehälle och utbildningar slängs bort, kan man fråga sig vad den reella kostnaden för avtalet är.

Avtalet mellan EU och Afghanistan

Den 2 oktober 2016 ingick EU och Afghanistan ett återvändaravtal, Joint Way Forward [8], ”in order to organize the dignified, safe and orderly return of Afghan nationals”. Enligt EU-parlamentet förhandlades detta avtal utan någon officiell deltagare från parlamentet och är formellt inte legalt bindande [9]. Två juridikforskare vid University of Luxembourg [10] konstaterar att detta utgör ett skifte från bindande till icke bindande dokument i utformningen av EU:s återvändarpolicy för medborgare från tredje land. Parlamentet är emellertid ansvarigt för budgeten.

Enligt avtalet ska sårbara grupper, dvs. ensamkommande barn, ensamstående kvinnor, kvinnor som är familjens överhuvud, gamla och svårt sjuka personer och strävan att hålla ihop familjer ägnas speciell hänsyn under processen. Förutom program för reintegration av återvändare skulle EU skapa ett program för att förebygga irreguljär migration genom att förbättra möjligheterna att få jobb i Afghanistan. Denna senare del kan vara det som är det ekonomiska bistånd som villkorades i avtalet.

Avtalet tillkom i samband med en biståndskonferens i Bryssel där EU utlovade ett omfattande biståndspaket. President Ghani och dåvarande premiärministern Dr Abdullah Abdullah (nu ansvarig för fredsprocessen) slöt upp bakom överenskommelsen, medan flyktingministern Sayed Hussein Balkhi sade att afghanska migranter borde tillåtas stanna i Europa, oavsett om deras asylskäl accepterades eller ej [11].

Utrikesminister Salahuddin Rabbani talade om för sitt parlament att europeiska länder klart deklarerade att de inte ansåg sig kunna betala både för flyktingar i de egna länderna och för utvecklingsprojekt i Afghanistan [12]. Det var upp till Afghanistan att välja. Det afghanska parlamentet fick aldrig rösta om avtalet [13].

Afghanska aktivister protesterade mot avtalet och hänvisade till alla återvändande migranter från Pakistan och Iran [14].

Afghanistans migrationsminister Sayed Hussain Alime Balkhi, flyktingminister dr Alema och Dr. Abdullah Abdullah har sedan 2015 upprepade gånger vädjat till europeiska länder att sluta tvångsdeportera flyktingar, då man inte kan ge dem ett värdigt mottagande [15].

I november 2019 visar den årliga Aidwatch-rapporten att biståndet från EU-länderna främst går till att främja EU-ländernas egna intressen [16]. "Erik Lysén, som är chef för svenska kyrkans biståndsverksamhet, säger att EU styr biståndet till åtgärder för att hejda migrationen till Europa."

Avtalet, som löper ut den 6 oktober, förhandlas för närvarande intensivt. EU-parlamentet ställde i april 2020 följande frågor till Kommissionen [17]: 
1. Betalades den nya flygplatsen för återvändare av EU? Om ja, är budgeten för terminalen inkluderad i årsbudgeten för JFW, eller var det en extra utgift? Hur mycket kostade terminalen, och hur mycket av detta betalades av EU?
2. Hur många har återvänt från Europa till Afghanistan enligt JWF sedan det startade till mars 2020?
3. Har Kommissionen gjort någon uppföljning beträffande uppehälle och reintegration för dem som återvänt?

ECRE, European Council of Refugees and Exiles, anser att EU har ett oproportionerligt fokus på att deportera flyktingar [18] [19]. Samarbetet med Afghanistan borde enligt ECRE adressera de underliggande faktorerna bakom instabiliteten och de våldsamma konflikterna i Afghanistan.

Det svenska avtalet

Parallellt med Joint Way Forward förhandlade Finland, Sverige och Tyskland fram separata avtal [20], baserade på bland annat "ett värdigt, säkert och ordnat mottagande" [21].

I avtalet saknas en liknande lydelse som i EU-avtalet, om ett program för förebyggande av migration. Det har framförts uppgifter om att det finns en hemlig del av återvändandeavtalet på svenska ambassaden i Kabul och hos presidenten. Detta ska vara sekretessbelagt i Sverige med hänvisning till ”rikets säkerhet”.

I november 2016 röstade Afghanistans parlament ner det svenska avtalet. Det påverkade inte Sveriges inställning: "Det är en del av internationell rätt att man tar ansvar för sina medborgare och det gäller Afghanistan också" enligt Morgan Johansson [22].

De afghanska flyktingministrarna har upprepade gånger vädjat till EU och enskilda länder att stoppa utvisningarna [23] [24]. När Christina Höj Larsen (v) i en interpellation frågade justitie- och migrationsminister Morgan Johansson om han tänkte hörsamma afghanska regeringens vädjan svarade han att avtalet inte sagts upp [25]. ”Jag kan inte gå på vad enskilda ministrar säger.”

I oktober 2018 förnyades avtalet i ytterligare två år utan utvärdering. Det går ut den 5 oktober 2020 om ingen av parterna säger upp det. Det är oklart om någon av parterna begärt omförhandling.

Media äger rätt att återge texten med angivande av författare (Ingrid Eckerman) och källa.

REFERENSER

[1] Ministern: Vi kan inte ansvara för Mellanösterns alla pojkar. SVT 24.10.2016. Läst 4.10.2020. https://www.svt.se/nyheter/inrikes/minsitern-vi-kan-inte-ansvara-for-alla-mellanosterns-tonarspojkar

[2] Siffror från Migrationsverket till Ingrid Eckerman april 2019 och Karin Fridell Anter september 2020.

[3] 9 000 papperslösa afghanska ungdomar blir kvar i Sverige. Stoppa utvisningarna till Afghanistan! 3.5.2019, uppdaterad 3.10.2020. Läst 3.10.2020. https://stoppautvisningarna.blogspot.com/2019/05/9-000-papperslosa-afghanska-ungdomar.html

[4] Årsredovisning 2019. Migrationsverket. https://www.migrationsverket.se/download/18.2b2a286016dabb81a186962/1582201496682/%C3%85rsredovisning%202019.pdf

[5] The Swedish Migration board urges asylum seekers to lie to the Afghan Embassy that they want to return voluntarily. Kabulblogs 23.7.2017. Hämtat 2.10.2020. https://kabulblogs.wordpress.com/2017/07/23/the-swedish-migration-board-urges-asylum-seekers-to-lie-to-the-afghan-embassy-that-they-want-to-return-voluntarily/

[6] Polisen har gjort sig till charterarrangör. Aftonbladet 25.6.2020. Läst 4.10.2020.https://www.aftonbladet.se/nyheter/a/P9Kde6/polisen-har-gjort-sig-till-charterarrangor

[7] Återvändandeverksamheten: svag styrning, inbyggda målkonflikter och bristande samordning. Riksrevisionen 19.03.2020 Läst 4.10.2020. https://www.riksrevisionen.se/om-riksrevisionen/kommunikation-och-media/nyhetsarkiv/2020-03-19-atervandandeverksamheten-svag-styrning-inbyggda-malkonflikter-och-bristande-samordning.html

[8] Joint Way Forward on migration issues between the EU and Afghanistan. https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eu_afghanistan_joint_way_forward_on_migration_issues.pdf

[9] European Parliament. Parliamentary questions. Questions for written answers to the commission. 22.4.2020. Hämtat 2.10.2020. 
https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2020-002443_EN.html

[10] Warin C, Zhekova Z M. The Joint Way Forward on migration issues between Afghanistan and the EU: EU external policy and the recourse to non-binding law. Cambridge International Law Journal Dec 2017;6:2. http://hdl.handle.net/10993/34382

[11] EU and Afghanistan get deal on migrants: Disagreement, pressure and last minute politics. Afghanistan Analyst Network 6.10.2020. Hämtat 2.10.2020. https://www.afghanistan-analysts.org/en/reports/migration/eu-and-afghanistan-get-deal-on-migrants-disagreements-pressure-and-last-minute-politics/

[12] EU and Afghanistan get deal on migrants: Disagreement, pressure and last minute politics. Afghanistan Analyst Network 6.10.2020. Hämtat 2.10.2020. https://www.afghanistan-analysts.org/en/reports/migration/eu-and-afghanistan-get-deal-on-migrants-disagreements-pressure-and-last-minute-politics/

[13] EU and Afghanistan get deal on migrants: Disagreement, pressure and last minute politics. Afghanistan Analyst Network 6.10.2016. Hämtat 2.10.2020. https://www.afghanistan-analysts.org/en/reports/migration/eu-and-afghanistan-get-deal-on-migrants-disagreements-pressure-and-last-minute-politics/

[14] Afghan civil society activists demand stop implementing the Joint Way Forward deal. Kabulblog 21.10.2016. Hämtat 2.10.2020. https://kabulblogs.wordpress.com/2016/10/21/afghan-civil-society-activists-demand-stop-implementing-the-joint-way-forward-deal/ 

[15] Morgan: Visst har flyktingministrarna vädjat om stopp för utvisningarna! Stoppa utvisningarna till Afghanistan! 1.4.2019. Hämtat 27.9.2020. https://stoppautvisningarna.blogspot.com/2019/04/morgan-visst-har-flyktingministrarna.html

[16] EU-bistånd främjar EU-länders egna intressen. Sveriges radio 19.11.2019. Hämtat 3.10.2020. https://sverigesradio.se/artikel/7348579 

[17] European Parliament. Parliamentary questions. Questions for written answers to the commission. 22.4.2020https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2020-002443_EN.html

[18] Joint Statement: Afghanistan is Not Safe: the Joint Way Forward Means Two Steps Back. ECRE 15.9.2020. Hämtat 2.10.2020. https://www.ecre.org/joint-statement-afghanistan-is-not-safe-the-joint-way-forward-means-two-steps-back/

[19] Afghanistan är inte tryggt: Den gemensamma vägen framåt innebär två steg tillbaka. NGO gemensamt uttalande. ECRE september 2020. https://www.ecre.org/wp-content/uploads/2020/09/NGOs-joint-statement-on-Afghanistan-Swedish-converted.pdf

[20] EU and Afghanistan get deal on migrants: Disagreement, pressure and last minute politics. Afghanistan Analyst Network 6.10.2020. Hämtat 2.10.2020. https://www.afghanistan-analysts.org/en/reports/migration/eu-and-afghanistan-get-deal-on-migrants-disagreements-pressure-and-last-minute-politics/

[21] Samförstånd mellan Sveriges regering och Islamiska Republiken Afghanistans regering om samarbete på migrationsområdet. Undertecknat 5.10.2016. Regeringen.sehttps://www.regeringen.se/4ab5e0/contentassets/da1ae2805f5d41bd9782c1779d916e92/avtal-mellan-sverige-och-afghanistan.pdf

[22] Afghanistan röstar nej till återtagande. SR 30.11.2016. Hämtat 2.10.2020. 
https://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=83&artikel=6576680

[23] Afghansk minister: Skicka inte människor hit. SvD 28.6.2017. Hämtat 2.10.2020. https://www.svd.se/afghansk-minister-skicka-inte-manniskor-hit

[24] Morgan: Visst har flyktingministrarna vädjat om stopp för utvisningarna! Stoppa utvisningarna till Afghanistan! 1.4.2019. Hämtat 27.9.2020. https://stoppautvisningarna.blogspot.com/2019/04/morgan-visst-har-flyktingministrarna.html

[25] Återtagandeavtalet med Afghanistan. Interpellationsdebatt29 mars 2019. Interpellation 2018/19:127 av Christina Höj Larsen (V). https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/interpellation/atertagandeavtalet-med-afghanistan_H610127